Zusammenfassung
Das herkömmliche Politikverständnis geht mit einer gewissen Selbstverständlichkeit davon aus, daß Politik die Ziele, die sie sich gesteckt hat, auch zu erreichen vermöge, sofern die für die Zielerreichung erforderlichen Mittel tatsächlich aufgewendet werden. Erst seit Anfang der 60er Jahre beginnt sich — zunächst in den USA, seit 1969 auch in der Bundesrepublik — ein neuartiges Politikverständnis durchzusetzen, für das die Bewirkbarkeit von politisch erwünschten Wirkungen ein Problem darstellt. Politik wird nun nicht mehr bloß handlungstheoretisch als Verhältnis von Lage, Ziel(en) und Maßnahme(n) rekonstruiert, sondern systemtheoretisch als mehrstufiger, durch ein erhebliches Maß an Kontingenz zwischen den einzelnen Phasen zu kennzeichnender „politischer Prozeß“ verstanden. Sozialwissenschaftlichen Ausdruck findet diese neue Politikauffassung in zahlreichen Forschungsrichtungen, die hier nur stichwortartig erwähnt seien: Policy-Sciences, Social-Indicator-Movement, Evaluation-Research, Implementation-Research usw.1 Diese Forschungsrichtungen setzen im Regelfall die Isolierbarkeit von politischen Einzelprozessen (bzw. „politischen Programmen“) voraus, eine ebenfalls noch stark vereinfachende Vorstellung, die man in jüngster Zeit durch komplexere Vorstellungen interdependenter politischer Prozesse und Programme abzulösen sucht.
Erschienen in: Staatliche Sozialpolitik und Familie, hrsg. von Franz-Xaver Kaufmann. (Soziologie und Sozialpolitik, Band 2) Verlag Oldenbourg, München-Wien 1982, S. 49–86. Gekürzt und um Übersicht 1 sowie deren Erläuterungen ergänzt.
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Literatur
Die Aufzählung der englischen Begriffe soll darauf aufmerksam machen, daß der Ursprung dieser Bewegung anwendungsbezogener Sozialwissenschaft in den Vereinigten Staaten liegt. Die Rezeption der amerikanischen Ansätze in Kontinental-Europa berücksichtigt häufig zu wenig die unterschiedlichen institutionellen Voraussetzungen von Politik, welche im Bereich der Sozialpolitik besonders markant sind. So sind in den Vereinigten Staaten die meisten sozialpolitischen Gesetze von vornherein zeitlich befristet und daher in weit höherem Maße revidierbar als in der Bundesrepublik. Auf diese Unterschiede kann in folgendem nicht systematisch eingegangen werden, doch bilden die europäischen, insbesondere die deutschen Verhältnisse den primären Erfahrungshintergrund dieses theoretischen Versuchs.
Aktuelle Überblicke geben für Deutschland Frerich/Frey 1996; Lampert 1980/1998: 17–115; Schmidt 1998; Hockerts 1998 sowie Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung und Bundesarchiv 2001.
Einen Überblick über die deutschsprachigen, z.T. konkurrierenden, z.T. sich ergänzenden Ansätze bieten die Beiträge in Murswieck Hrsg. 1976 und Ferber/Kaufmann Hrsg. 1977.
Im Falle föderativer Staaten wie der Bundesrepublik sind als Referenzpunkt je nach Zuständigkeit bald der Zentralstaat (Bund) bald die Gliedstaaten (Länder), in einigen Fällen auch beide Ebenen der Staatlichkeit zu berücksichtigen.
Unter ‚Lebenslage‘ versteht Weisser (1956: 635) den „Spielraum, den die äußeren Umstände dem Menschen für die Erfllung der Grundanliegen beitn, die er bei unbehinderter und gründlicher Selbstbesinnung für den Sinn seines Lebens ansieht.“ Zur Weiterentwicklung des Konzepts der Lebenslage vgl. Möller 1978; Clemens 1994
Hierzu nunmehr ausführlich Kaufmann 2001a: 12 ff.
Gesellschaftstheoretisch wird dieses Postulat eines Ausgleichs der Teilhabemöglichkeiten durch das Postulat der Inklusion legitimiert: „Jede Person muß danach Zugang zu allen Funktionskreisen erhalten können. Jeder muß rechtfähig sein, eine Familie gründen können, politische Macht mit ausüben oder doch mit kontrollieren können; jeder muß in Schulen erzogen werden, im Bedarfsfalle medizinisch versorgt werden, am Wirtschaftsverkehr teilnehmen können. Das Prinzip der Inklusion ersetzt iene Solidarität, die darauf beruhte, daß man einer und nur einer Gruppe angehörte“. (Luhmann 1980: 30f.; vgl. bereits Parsons 1972: 32ff.) Wie Luhmann (1981) herausarbeitet, liegt das Prinzip der Inklusion der gesamten wohlfahrtsstaatlichen Dynamik zugrunde. Im Begriff ‚soziale Verhältnisse‘ ist weiterhin impliziert, daß es sich hier — analog dem Marx’schen Begriff der Produktionsverhältnisse — um „notwendige, von ihrem Willen unabhängige Verhältnisse“ (Marx 1859: 8) handelt, welche die Menschen um ihrer Existenz willen eingehen: Als Arbeits- oder Mietverhältnis, als Mitglied in Berufsverbänden oder Sozialversicherungen usw., als Klient sozialer Dienste oder als Publikum von Verwaltungen. „Notwendig“ ist das Eingehen dieser Verhältnisse aufgrund des zunehmenden Schwindens von Selbstversorgungsmöglichkeiten. Dabei kann (und dies unterschlägt die Marx’sche Bestimmung) ein unterschiedlicher Spielraum hinsichtlich der Wahl solcher Verhältnisse gegeben sein, deren Ausgestaltung allerdings angesichts der für moderne Teilhabeformen typischen Formalisierung dennoch als „von ihrem Willen unabhängig“ zu qualifizieren ist.
Es besteht also kein Gegensatz zwischen der älteren Definition des Wirkungsfeldes als ‚Verhältnisse zwischen sozialen Gruppen‘ und ‚Lebenslagen‘. Beide Bestimmungen beleuchten vielmehr verschiedene Seiten eines zusammenhängenden Phänomens. Die älteren Bestimmungen gingen zumeist von der ‚Arbeiterfrage‘ aus und verstanden daher unter Sozialpolitik im wesentlichen die Vergrößerung der Teilhabemöglichkeiten der Arbeiter, die als soziale Klassen — also als Kollektiv — bestimmt wurden. In dem Maße allerdings, als die mit dem Arbeiterstatus verknüpften Teilhabemöglichkeiten verbessert wurden, verschwand augenscheinlich auch der ‚Klassencharakter‘, d.h. die höhere Komplexität der sozialen Verflechtungen wurde sichtbar und damit auch die Möglichkeit, Arbeiter und Nicht-Arbeiter nach anderen Statusmerkmalen (z.B. als ‚Erziehungsberechtigte‘ oder ‚über 60jährige‘) zusammenzufassen.
In diesem Sinne resümierte Mayntz (1980: 14ff.) die in jenem Band präsentierten Ergebnisse des Forschungsverbundes „Implementation politischer Programme“. Im akademischen Jahr 1981/82 hat am Zentrum für interdisziplinäre Forschung der Universität Bielefeld eine internationale Forschergruppe das Thema „Steuerung und Erfolgskontrolle im öffentlichen Sektor“ bearbeitet, vgl. Kaufmann/Majone/Ostrom Hrsg. 1985. Das Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln hat ab 1988 die Fragestellung in systematischer Weise aufgenommen, vgl. zusammenfassend Mayntz/Scharpf Hrsg. 1995
Die folgende Darstellung orientiert sich an der programmatischen Zusammenfassung von Parsons 1959. Vgl. auch Parsons/Smelser 1956 und die präzisierende Interpretation bei Johnson 1961: 214ff.
Bekanntlich tritt in dieser Hinsicht die von Marx herkommende Analyse zur soeben skizzierten Position in einen radikalen Gegensatz, insofern als für die kapitalistische Gesellschaftsformation eine grundsätzliche Abhängigkeit des Staates von den Verwertungserfordernissen des Kapitals postuliert wird. N. Luhmann formuliert die damit angesprochene Problematik als Problem des „funktionalen Primats“; vgl. hierzu zusammenfassend Leisering 1979: 29ff.
Man kann die Ausführungen Luhmanns auch bloß als Empfehlung lesen, daß der Staat beim Einsatz des für ihn charakteristischen Kommunikationsmediums Macht/Recht die Grenzen der Wirkungsmöglichkeiten dieses Mediums beachtet. Insoweit trifft sich Luhmann’s Postulat mit den Intentionen des vorliegenden Versuchs. Es ist dann allerdings nicht einzusehen, weshalb diese Grenzen lediglich an Hinweisen auf die Sozialpolitik und nicht beispielsweise auch auf die qualitative Wirtschaftsförderung aufgezeigt werden.
Vgl. Narr/Offe 1975; Kielmannsegg 1976; Strasser 1979.
Die Nachweise in dieser Hinsicht sind bisher eher dürftig; vgl. hierzu Flora 1979.
Bestimmt man das politische System lediglich mit Rücksicht auf die Funktion ‚Ermöglichung der Herstellung bindender Entscheidungen‘, so beschränken sich die Teilhabemöglichkeiten natürlicher Personen (d.h. unter Ausklammerung möglicher Mitgliedschaftsrechte in Organisationen) auf das aktive und passive Wahlrecht bzw. die Ansprüche auf Rechtsschutz. In der Konsequenz fällt die Luhmann’sche Theorie hier auf die Bestimmung des Staates als Rechtsstaat zurück. Seine Ausführungen bleiben hinsichtlich der ja schon lange debattierten Frage nach dem Verhältnis von Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit — deren Kombination ja gerade das Problem des Wohlfahrtsstaates ausmacht — in einer Weise abstrakt, daß man füglicherweise bezweifeln kann, daß es sich hier um eine „politische Theorie für den Wohlfahrtsstaat“ (1981: 11) handelt.
Im Versicherungs-, Erziehungs- und Gesundheitsbereich ist die Koexistenz unterschiedlicher rechtlicher Arrangements besonders ausgeprägt.
Auf nationaler Ebene sind insbesondere die sog. Sozialstaatsklauseln (Art.20 I, 28 I) des Grundgesetzes zu erwähnen, ferner die §§ 1 bis 10 des Deutschen Sozialgesetzbuches. Auf internationaler Ebene ist auf die europäische Sozialcharta sowie die allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen (Art.22 bis 27) zu verweisen.
Art.22 der Menschenrechtserklärung; im einzelnen sind sodann folgende Rechte aufgezählt: Recht auf Arbeit (Art.23), auf Erholung und Freizeit (Art.24), auf angemessene Lebenshaltung, Mütter- und Kinderschutz (Art.25), auf Bildung (Art.26), auf Teilnahme am kulturellen Leben (Art.27). Vgl. auch Zacher 1980 a.
Während die Parson’sche Theorie den strukturellen und normativen Zusammenhang von Gesellschaft zweifellos überbetont, ist die Luhmann’sche Theorie antithetisch darauf gerichtet, ein Maximum an Kontingenz des gesellschaftlichen Zusammenhangs denkbar zu machen. Dies führt zu einer konsequenten Unterschätzung normativer und traditionaler Bestände der gesellschaftlichen Wirklichkeit. Es scheint aber durchaus fraglich, ob eine Gesellschaft, die sich dem denkbaren Zustand Luhmann’scher Gesellschaftstheorie ausreichend angenähert hätte, noch ausreichende Teilnahmemotivationen zu generieren vermöchte (vgl. hierzu Döring/Kaufmann 1981). Die durch die Luhmann’sche Gesellschaftstheorie geforderten und ermöglichten Abstraktionsleistungen bewirken Pauschalierungen, welche im Hinblick auf die Erfordernisse gegenstandsnäherer Analysen selbst zu kontingent sind! (Diese Anmerkung findet sich im Originalmanuskript, jedoch aus nicht mehr rekonstruierbaren Gründen nicht in der Druckfassung).
Die Individualisierung des Wohlfahrtsbezugs ergibt sich nicht nur aus dem normativen Individualismus okzidental-kapitalistischer Gesellschaften, sondern auch aus der Analyse der Evolutionsbedingungen moderner Gesellschaft: Die Umstellung von segmentären auf funktional differenzierte Gesellschaftsformationen bewirkt strukturell eine ‚Freisetzung des Individuums‘ (zuerst Simmel 1890) oder drastischer: eine Reduzierung.der gesellschaftlichen Bedeutung des Menschen auf seine individuelle Privatheit und den Status eines Umweltfaktors des Gesellschaftssystems. Gerade hieraus resultiert die Zentralität des Inklusionspostulats (vgl. Luhmann 1980: 30f.). Beschränkt man die sozialpolitische Zielsetzung allerdings auf Dimensionen individueller Wohlfahrt, so entgeht man kaum der Konsequenz eines potenziell unlimitierten sozialstaatlichen Aufgabenprogramms.
Die Bezeichnung ‚Kollektivnutzen‘ wird hier bewußt durch ‚kollektive Bedeutung‘ ersetzt, um eine ökonomistische oder utilitaristische Reduktion der Problemstellung zu vermeiden.
Zur Theorie meritorischer Güter vgl. Head 1974, Wittmann 1978: 15ff.
Inwieweit und unter welchen Bedingungen das hier anvisierte ‚öffentliche Interesse‘ noch mit dem ‚Gemeinwohl‘ oder ähnlichen Vorstellungen über den Nutzen staatlicher Ordnung zusammenhängt, ist bekanntlich eine der umstrittenen Fragen politischer Theorie, die an dieser Stelle ausgeklammert bleiben muß.
Natürlich ist nicht damit zu rechnen, daß sich mit soziologischen Mitteln die Gesamtheit der sozialpolitischen Probleme besser als mit den Mitteln anderer Sozialwissenschaften rekonstruieren läßt. Wir verfolgen lediglich die Absicht, systematische Grundlagen für die Einbringung der soziologischen neben der ökonomischen, politikwissenschaftlichen und juristischen Perspektive in die notwendigerweise interdisziplinäre Analyse praktischer sozialpolitischer Probleme zu entwickeln.
Ich bediene mich der Einfachheit halber hier einer ökonomischen Terminologie, welche für die mit gemeinten politischen und kulturellen Teilhabemöglichkeiten weniger geeignet ist. Bekanntlich vollzog sich die Auflösung der feudalen Sorgeverbände im Zuge der Verselbständigung politischer Herrschaft im Staate. Wie im Feudalverhältnis auch den Herrschaftsunterworfenen Rechte zustanden, mußte nun auch im Kontext der Staatsentwicklung dem Herrschaftsanspruch Genzen gesetzt werden. Dies geschah durch die allmähliche Einführung bürgerlicher, politischer und sozialer Rechte, ein Sachverhalt, der zuerst von T. H. Marshall (1949/1992) in die Wohlfahrtsstaatsdiskussion eingeführt worden ist
Während zur Zeit des Frühkapitalismus die Machtdifferenz zu Recht vor allem auf das Moment des Vermögens bzw. der Vermögenslosigkeit zurückgeführt wurde, besteht die Machtdifferenz unter spätkapitalistisch-wohlfahrtsstaatlichen Bedingungen im wesentlichen im Grad der Organisiertheit: Typischerweise stehen ‚natürliche‘ Personen juristischen Personen gegenüber, d.h. auf der einen Seite des Rechtsverhältnisses befinden sich Einzelpersonen, auf der anderen arbeitsteilige Organisationen (z.B. Betriebe, Sozialversicherungen, Krankenhäuser, Sozialämter bzw. deren Rechtsträger). Das Prinzip der formalen Organisation trennt deutlich zwischen Beteiligten und Betroffenen (Kirsch 1971: 31). Dabei scheint sich eine typische Inkongruenz der Interaktionsstile von Organisationen und Personen herauszubilden, welche Coleman (1979: 77f.) auf die knappe Formel gebracht hat, „Personen behandeln andere Personen bevorzugt, und kooperative Akteure behandeln andere kooperative Akteure bevorzugt“. Daraus erhellt sich die Bedeutung von Verfahrensrechten der Betroffenen und der gerichtlichen Nachprüfbarkeit von Verwaltungsentscheidungen als zentralen Wirkungsmomenten von Sozialpolitik
Unsere eigenen Forschungserfahrungen im Hinblick auf die rechtliche Interventionsform beziehen sich auf die Finanzverwaltung, vgl. Grunow et al. 1978. Ansätze zur Wirkungsanalyse rechtlicher Interventionen im sozialpolitischen Bereich finden sich bei Böhle/Altmann 1972; Binkelmann u.a. 1972. Ein ausreichend komplexer Untersuchungsansatz, der die Mehrstufigkeit des Implementationsprozesses staatlicher Normen in ausreichendem Maße berücksichtigt, findet sich m.W. im deutschsprachigen Raum lediglich am Beispiel der Implementation von Umweltschutz-Normen bei Hucke u.a. 1980.
Vgl. Kaufmann 1985 Besonders augenfällig wurde dies am Rückgang der Ehescheidungsziffern nach dem Inkrafttreten des neuen Ehescheidungsrechts. Zur Wirksamkeit des Familienrechts siehe Simitis/Zenz 1975. Ähnliche Beobachtungen ließen sich nach der Wiedervereinigung machen.
Für Arzt-Patientbeziehungen vgl. Kaufmann (Hrsg.) 1984 a. Eine ausführlichere Behandlung der rechtlichen Interventionform findet sich in Kaufmann 1988, sowie auch in weiteren Beiträgen dieses Bandes (Grimm/Maihofer Hrsg. 1988)
Dies ist zum einen definitorisch zwingend, zum anderen aber auch zweckmäßig: Modifikationen der Leistungs- bzw. Abgabegrößen sind verfahrensindifferent. Nur am Rande sei erwähnt, daß in anderen Ländern auch das Instrument staatlich dekretierter Mindestlöhne oder Lohnsteigerungen für die rechtliche Beeinflussung von Einkommensverteilungen von Bedeutung ist. In der Bundesrepublik ist dieser Bereich ganz der Tarifautonomie überlassen und fällt damit aus der hier gewählten, vom Staat ausgehenden Perspektive heraus.
Vgl. zuerst Schmidt et al .1965, sowie nunmehr die Arbeiten im Rahmen des Sonderforschungsbereichs „Mikroanalytische Grundlagen der Gesellschaftspolitik“: Krupp et al. 1981; Schmähl 1982.
Zum gegenwärtigen Stand der Armutsbekämpfung in der Bundesrepublik vgl. Hauser et al. 1981; zu den Problemen des Behördenkontakts im Bereich der Sozialhilfe vgl. Gmnow/Hegner 1978 sowie dies. in: Kaufmann (Hrsg.) 1979: 349ff.; zur Untersuchung der Wirkungsweise von Sozialhilfe und Wohngeld vgl. Kaufmann/Herlth/Strohmeier1980: 234ff.).
Zum Begriffshorizont der sozialökologischen Intervention vgl. Kaufmann/Schäfer 1979: 40 ff.
Insoweit öffentliche Planungsleistungen angesprochen sind, kann mittelbar auch das Angebot privatwirtschaftlicher Leistungen hier in Betracht gezogen werden, doch wird dieser Grenzfall im folgenden nicht weiter verfolgt.
Von der unter bestimmten Bedingungen durchaus möglichen Mobilisierung der Einrichtungen durch ambulante Dienste wird allerdings noch viel zu selten Gebrauch gemacht. Auch die Möglichkeiten mulitmedialer Vernetzung dürften in Zukunft an Bedeutung gewinnen
Dabei wird also davon ausgegangen, daß die Inanspruchnahme bestimmter Einrichtungen gleichzeitig einen individuellen und einen kollektiven Nutzen stifte (meritorische Güter). Als Begründung für den kollektiven Nutzen werden entweder gesellschaftlich anerkannte Wertorientierungen (z.B. Recht auf Bildung, Arbeit, Gesundheit usw.) oder aber auch als sozial schädlich angesehene Folgen angegeben, die sich aus der Nichtinanspruchnahme im Bedarfsfalle ergeben sollen. Vgl. Kaufmann/Schäfer 1979: 30ff. Für eine Reformulierung vgl. Kaufmann 2002a: 57ff
Zu unterschiedlichen Aspekten des Problems der ‚Bürgernähe ‘ im Rahmen der ökologischen Interventionsform vgl. Kaufmann (Hrsg.)1977; 1979.- Zur Implementation sozialpolitischer Programme mit einer starken ökologischen Komponente vgl. Dahme et al.1980; Domscheit/Kühn 1984.
Vgl.Wirth 1982; Asam 1978; Skarpelis-Sperk 1978; Kaufmann/Herlth/Strohmeier 1980: 125ff., 315ff.
Die Bezeichnung dieser Interventionsform hat zu wiederholten Diskussionen geführt, insbesondere wirkt die Subsumierung medizinischer Interventionen.unter diesen Begriff etwas künstlich. Im Englischen spreche ich — in Anlehnung an die ‚Personal Social Services‘ von ‚Personal Intervention‘, was man auch mit personenbezogener Intervention übersetzen könnte. In der Tat handelt es sich bei den Endleistungen regelmäßig um „Arbeit am Menschen “. Wenn man aber die Wiederherstellung oder Steigerung der Handlungsfähigkeit von Personen ins Zentrum dieses Typus stellt, erweist sich die Bezeichnung ‚pädagogische Intervention‘ in doppelter Hinsicht als problemaufschließend: Sie akzentuiert im Bereich des therapeutischen Handelns die Stärkung der Selbstheilungskräfte des Patienten (z.B. als Rehabilitation oder Gesundheitsberatung) und marginalisiert die fremdbestimmten Formen des klinischen Paradigmas (Operation, Medikation). Wenn man ferner die Mehrstufigkeit aller sozialpolitischen Interventionsprozesse berücksichtigt, so handelt es sich auf den der Endleistung vorgelagerten Ebenen vor allem um Maßnahmen der Qualifikation und der Motivierung zur Qualitätskontrolle, wofür die Bezeichnung ‚pädagogisch ‘ durchaus nicht abwegig ist.
Wir rücken damit Prozesse des programmierten Lernens an den Rand unserer Überlegungen; auch sie haben übrigens in der Regel interpersonell induzierte Motivverstärkungen zur Wirksamkeitsbedingung.
Literatur, welche die hier anvisierte steuerungstheoretische Perspektive einnimmt, ist noch selten. Vgl. etwa Corwin 1973; Kogan 1978; Luhmann/Schorr 1979; Domscheit/Kühn 1984; Groß 1981; Cerych/Sabatier 1986
R. Mayntz (1980a: 6) spricht in diesem Zusammenhang von „persuasiven Programmen“. Vgl. Dahme et al. 1980.
Zur Bedeutung derartiger Maßnahmen für die Reform des Elementarbereichs vgl. Domscheit/Kühn 1984.
Vgl. etwa für den Bereich der Drogenberatungsstellen Raschke/Schliehe 1979.
Vgl Kaufmann 1987; Fuchs 1996.
Scharpf (1976: 15) unterscheidet vier Arten staatlicher Einflußinstrumente zur Steuerung ökonomischer und sozialer Prozesse: (1) Unmittelbare Verhaltenssteuerung durch mit Zwangsgewalt sanktionierte Gebote und Verbote; (2) mittelbare Verhaltenssteuerung durch positive und negative Anreize, etwa Subventionen und steuerliche Belastungen; (3) mittelbare Verhaltenssteuerung durch die Bereitstellung von Infrastruktur-Vorleistungen; (4) unmittelbare Leistungserbringung durch den Staat.
R. Mayntz entwickelte zunächst (1977: 590 eine Typologie von sieben Kategorien politischer Programmtypen, welche im jüngsten Beitrag (1980: 5f) zu fünf Regelungstypen zusammengefaßt werden: (1) regulative Politik; (2) Anreize und finanzielle Transfers; (3) öffentliche Erstellung von Infrastruktur und technischen Dienstleistungen; (4) Informationsund Überzeugungsprogramme und (5) Setzung von Verfahrensnormen.
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Kaufmann, FX. (2002). Elemente einer soziologischen Theorie sozialpolitischer Intervention. In: Sozialpolitik und Sozialstaat: Soziologische Analysen. Sozialpolitik und Sozialstaat. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-99962-7_4
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