14. Status quo der Senioren- und Pflegeplanung und Hand-lungsempfehlungen für Kommunen

Die inhaltliche Ausrichtung von Pflegeplanungen wird maßgeblich in den Landespflegegesetzen bestimmt. Neben den Strukturen der pflegerischen Versorgung im engeren Sinn, insbesondere stationäre und teilstationäre Pflegeeinrichtungen, werden dort mehrfach auch folgende Themen genannt:Während der hessische Rahmenplan aus dem Jahr 1996 lediglich Planungsgrundsätze und Richtwerte für stationäre Pflegeeinrichtungen vorgibt, beinhalten die in den letzten Jahren erstellten Landespflegepläne (Berlin, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland und Sachsen-Anhalt) jeweils auch eine Pflegeberichterstattung der letzten drei bis fünf Jahre vor der Planung und bieten somit eine Möglichkeit, die Ausgangslage im Land und in den Regionen (Kreise, Bezirke) umfassend zu bewerten.

Weiterhin ist festzustellen, dass die meisten Bundesländer über die Pflegeinfrastruktur im engen Sinne hinaus die ambulante Pflege sowie weitere Themen einbeziehen (mit Ausnahme des Saarlandes und Hessen):Baden-Württemberg hatte sich zunächst ebenfalls die Erstellung eines Pflegeplanes auf Landesebene vorgenommen. Diese Regelung wurde aber 2018 mit der umfassenden Novellierung des Landespflegegesetzes aufgehoben (Landespflegestrukturgesetz (LPSG)). Begründet wurde die Neuausrichtung vor allem mit einer bisher primär auf stationäre Einrichtungen ausgerichteten Förderung. Diese wurde als überholt betrachtet und als Konsequenz wird nun die Weiterentwicklung der Angebotsstruktur stärker auf den ambulanten Sektor ausgerichtet, im Sinne von ambulanten Wohn- und Unterstützungsformen. Damit soll u. a. ein längeres Verbleiben der pflegebedürftigen Personen im häuslichen Umfeld gesichert werden. Betont wurde auch, dass diese Unterstützungsstrukturen für Menschen, die aufgrund ihres Alters, von Krankheit oder Behinderung auf Hilfe angewiesen sind, und für deren Angehörige deutlich umfassender sein müssen und in Form einer breiten Palette vielfältiger, miteinander vernetzter Angebote und Strukturen sozialraumbezogen und wohnortnah zu etablieren sind (Ministerium für Soziales und Integration Baden-Württemberg 2018, S. 2). In Konsequenz dieser Aussagen wurde die Aufgabe der Pflegeplanung den Stadt- und Landkreisen übertragen (§ 4 LPSG).

Im Rahmen einer Studie im Auftrag des Hessischen Ministeriums für Soziales und Integration untersuchte das IGES Institut Anfang 2019 die Alten- und Pflegeplanung in den einzelnen Bundesländern (vgl. Braeseke et al. 2019). Fig. 14.1 zeigt, welche Handlungsfelder in welcher Häufigkeit identifiziert wurden.

Die Einbeziehung von Ehrenamt und Bürgerschaftlichem Engagement sind weitere, fast in allen Konzepten enthaltene Handlungsfelder. Bereits auf der Ebene vieler Landespflegegesetze wird dies als Sollvorgabe genannt und auch im § 7c SGB XI zur Errichtung der Pflegestützpunkte wird auf die Einbindung der Selbsthilfe sowie von Ehrenamt und bürgerschaftlichem Engagement hingewiesen. Dass dieser Aspekt als Handlungsfeld aufgegriffen wird, zeigt zum einen, dass Kommunen die Entwicklung einer aktiven Bürgergesellschaft vorantreiben, zum anderen trägt es sicher auch der Tatsache Rechnung, dass die Herausforderungen des demographischen Wandels nur unter Aktivierung aller Ressourcen zu bewältigen sein werden, einschließlich des sozialen Kapitals.

Das dritte wichtige Handlungsfeld umfasst das Wohnen im Alter, häufig auch ergänzt um die Aspekte Mobilität und Nahversorgung. Das zeigt die hohe Bedeutung dieses Themas im Alter – nur wenn ausreichend barrierearmer, seniorengerechter Wohnraum geschaffen werden kann, ist auch ein langer Verbleib der Älteren in der eigenen Wohnung möglich und damit die Umsetzung des Grundsatzes „ambulant vor stationär“. Weiterhin ist dies ein Hinweis auf die kommunalen Einflussmöglichkeiten im Bereich des Wohnungsbaus.

An vierter Stelle steht das Handlungsfeld Information und Beratung sowie Vernetzung und Förderung sozialer Netzwerke. Im Rahmen der Pflegegesetze der letzten Jahre hat die Pflegeberatung einen besonderen Stellenwert erhalten. Vor allem die Entwicklung der Pflegestützpunkte oder lokaler Pflegeberatungsstellen ist hier zu nennen. Beim Aufbau der Beratungsinfrastruktur haben die Bundesländer jeweils verschiedene Akzente gesetzt, sodass Ratsuchende in Pflegefragen je nach Wohnort ein sehr unterschiedliches Beratungsangebot vorfinden. Die Kommunen haben im Rahmen ihrer Daseinsfürsorge hier ein eigenständiges Betätigungsfeld und Gestaltungsmöglichkeiten und sollten diese Aufgabe nicht nur den Pflegekassen überlassen. Insofern hat das Pflegestärkungsgesetz III hier zu Recht eine wichtige Orientierung gegeben.

Ein besonderes Augenmerk sollte auf dem Thema Unterstützung pflegender Angehöriger liegen – nur jedes zweite der analysierten Konzepte berücksichtigt dieses Handlungsfeld explizit. Familienpflege ist eine der tragenden Säulen der Langzeitpflege in Deutschland und die Herausforderungen des Fachkräftemangels machen es erforderlich, diese Säule so gut wie möglich weiter zu stabilisieren – eine Aufgabe, die insbesondere Kommunen zukommt. Je schlechter dies gelingt, umso mehr pflegende Angehörige werden selbst zum Pflegefall.

Mit der bereits 2006 vorgenommenen gesetzlichen Verankerung der Seniorenpolitischen Gesamtkonzepte (SPGK) und dem 2010 vorgelegten Leitfaden zur Umsetzung war Bayern bundesweit Vorreiter bei der Einführung einer zukunftsorientierten kommunalen Seniorenpolitik. Die SPGK enthalten insgesamt elf Handlungsfelder und bilden damit alle für die pflegerische Versorgung relevanten Bereiche ab:Die Erarbeitung der SPGK verlief in den 96 Landkreisen und kreisfreien Städten Bayerns sehr unterschiedlich – sowohl zeitlich als auch inhaltlich. Das im Handlungsleitfaden 2010 formulierte Ziel, „dass kommunale seniorenpolitische Gesamtkonzepte landesweit auf einem vergleichbaren und qualitätsgesicherten Niveau etabliert werden“, konnte bis dato nicht erreicht werden. Auf Basis einer vom Kuratorium Deutsche Altershilfe erarbeiteten systematischen Bestandsanalyse zur Umsetzung der SPGK in Bayern wurde 2017 ergänzend eine Arbeitshilfe veröffentlicht, „um auf lokaler Ebene den Aufbau ,sorgender Gemeinschaften‘ voranzutreiben“ (StMAS 2017, S. 4). Da nach den praktischen Erfahrungen der Kommunen die inhaltlichen Aspekte der einzelnen Handlungsfelder nicht immer trennscharf sind und teilweise Querschnittsthemen umfassen, wurde in der Arbeitshilfe folgende Gliederung der Planung vorgeschlagen:Die Handlungsfelder Beratung, Information und Öffentlichkeitsarbeit sowie Kooperations- und Vernetzungsstrukturen sollten als Querschnittsthemen in allen Bereichen berücksichtigt werden.

Analog zur Vielfalt der Handlungsfelder werden in der Praxis auch vielfältige Indikatoren zur Operationalisierung herangezogen. Indikatoren sind Messgrößen, die die Bewertung bestimmter Sachverhalte ermöglichen. Sie können quantitativer (Maßzahl) oder qualitativer Art (Aussage) sein. Welche Indikatoren jeweils für welche Handlungsfelder geeignet sind, richtet sich in erster Linie nach dem Ziel der Planung. Die Analyse von Veränderungen bei den Indikatoren im Zeitverlauf unterstützt die Erfolgskontrolle.

Die Auswertung von einzelnen Pflegeplanungen hat gezeigt, dass sich die genutzten Indikatoren in drei Arten unterteilen lassen:Eine Übersicht zu den in vier verschiedenen Planungskonzepten genutzten Indikatoren findet sich in Braeseke et al. 2019 (Tab. 4, S. 28 ff.). Empfehlungen für ein „Grundgerüst“ von Handlungsfeldern und Indikatoren für eine kommunale Senioren- und Pflegeplanung enthält der folgende Sect. 14.3.